Het gouden driehoekje INHOUD, RELATIES en PROCESSEN 

Samenwerking: het is misschien wel het meest gebruikte woord op welke werkvloer dan ook: overheid, bedrijfsleven en instellingen voor onderwijs, zorg en welzijn. Waar mensen elkaar ontmoeten, is er al snel sprake van samenwerking.  

Het zit in ons ‘DNA’. Samenwerken is in menig opzicht mensenwerk. 

Hoe vanzelfsprekend al dat samenwerken ook is, het is tegelijkertijd ook behoorlijk ingewikkeld.  

Gelukkig is er veel deskundigheid om ons veilig door dit lastige terrein te loodsen. De expertise is afkomstig uit diverse vakgebieden, want samenwerking is vanuit heel wat disciplines te bezien. Voor mijn vuist weg: historisch, juridisch, filosofisch, sociaal-psychologisch, politicologisch, sociologisch, antropologisch en zelfs biologisch. Ook beschikken we over praktisch toepasbare inzichten uit de gedrags-, bestuur-, bedrijfs-, verander- en organisatiekunde en uit de management- en personeelswetenschappen.  

Modellen voor samenwerking

Ieder vakgebied bestrijkt wel een stukje van de werkelijkheid. 

Om de samenhang tussen al die kennis in beeld en brengen bestaan er tal van hulpmiddelen in de vorm van tafels, taartschijven, ketens, netwerken, cellen, piramiden, harken, schillen, ladders, puzzelstukjes, spinnenwebben, lemniscaten, matrixen en honingraten. 

En ik zie vast nog wel wat modellen over het hoofd. 

In de adviespraktijk is de meest-gebruikte afbeelding misschien wel het bekende driehoekje met INHOUD, RELATIES en PROCESSEN. Het geeft schematisch weer hoe verschillende factoren tezamen noodzakelijk zijn voor een geslaagde samenwerking. Ze zijn alle drie stuk voor stuk essentieel, maar niet exclusief.  

Het goede gesprek

Het driehoekje nodigt uit tot het goede gesprek tussen de samenwerkingspartners. Zijn we het eens over de inhoud, is onze aanpak op orde, vragen de onderlinge verhoudingen aandacht? Het model biedt tal van mogelijkheden voor verdere concretisering en verdieping. In plaats van het saaie ‘inhoud’ kunnen de samenwerkingspartners het gesprek verleggen naar bijvoorbeeld motieven, ambities, de stip op de horizon of – ook mooi – een wenkend perspectief.  

Of heel concreet: voor welke maatschappelijke opgaven, vraagstukken, ja zelfs wicked problems moet de samenwerking een antwoord gaan geven? Wie zijn er nodig om dit doel te halen? Hoe luiden hun belangen en standpunten? Wat is er nodig om van het netwerk een goed draaiend team te maken? Enzovoort. 

Ik weet er geen onderzoek naar, maar ik vermoed dat ambtenaren en bestuurders elkaar ontmoeten in ontelbare informele samenwerkingsverbanden, waar steeds weer het driehoekje zijn werk kan doen.  

Formele besluitvorming

Totdat het aankomt op formele besluitvorming. Dan gelden er speciale eisen voor de samenwerkende overheden. Dat hangt samen met de waarborgen van onze rechtstaat. In de Grondwet en in tal van gewone (‘formele’) wetten is vastgelegd dat overheidsgezag moet plaatsvinden via transparante, democratisch-controleerbare processen en besluiten. 

Dat geldt voor alle overheidsorganisaties, waar ook ‘gehuisvest’ in het zogeheten Huis van Thorbecke, ook wanneer zij onderling samenwerken. 

En het gaat wel ergens over. Ga maar na. Welke volksvertegenwoordiging controleert de samenwerking? Waar kan een inwoner terecht met zijn klachten over gedragingen van bestuurders en ambtenaren die werken voor een samenwerkingsverband? Waar dient hij bezwaar te maken, of in beroep te gaan wanneer hij door een besluit in zijn belangen wordt getroffen? Welk bestuur draagt de verplichtingen van Wet open overheid? Hoe worden onze persoonsgegevens beschermd? 

Dit lijstje is bij lange na niet compleet. 

En het driehoekje dan?

Dat is het moment waarop het aloude driehoekje tekort lijkt te schieten voor overheidssamenwerking.  

Ik schrijf bewust ‘lijkt’. Want hoewel samenwerkingspartners zich er (gelukkig) lang niet altijd bewust van zijn, heeft overheidssamenwerking ook altijd een wettelijke rechtsvorm.  

Altijd.  

Een rechtsvorm geeft duidelijkheid en houvast: welke besturen werken samen, voor welke overheidstaken, welke verplichtingen en verantwoordelijkheden volgen eruit en hoe gaan zij om met tegengestelde belangen?  

We kennen verschillende rechtsvormen voor de overheid. De meest gebruikte zijn afkomstig uit de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een veel-bekritiseerde wet. Toch biedt zij een rijke gereedschapskist om de INHOUD van de samenwerking te ondersteunen.  

Vorm volgt inhoud

Vorm volgt inhoud, zo luidt een bekend motto. Dankzij de Wgr kan dat op een rechtsgeldige wijze wanneer het aankomt op besluiten. Voor een samenwerkingsverband dat over eigen professionals moet kunnen beschikken voor het halen van de inhoudelijke doelen, is bijvoorbeeld een openbaar lichaam een goede vorm. Het kent met een dagelijks en een algemeen bestuur ook nog een onderlinge taakverdeling om de gemeentelijke en de gemeenschappelijke belangen met elkaar in balans te brengen. Is de samenwerking bedoeld voor de ambtelijke ondersteuning en dienstverlening, dan is de bedrijfsvoeringsorganisatie de goede vorm. Willen overheden vooral gebruik maken van elkaars expertise en bestuurskracht, dan is de centrumregeling de voor de hand liggende vorm, met een grote gemeente als ‘gastheer’.  

Een ruim arsenaal voor de processen

Sinds de laatste herziening van de Wgr (2021) biedt de wet een ruim arsenaal voor het ondersteunen van PROCESSEN. Ik noem de start, de evaluatie en het stopzetten van de samenwerking: wettelijke peilmomenten waarbij de wensen van de gemeenteraad doorslaggevend zijn. Ook voor de begrotingscyclus, en de besluitvorming over ‘majeure’, ingrijpende onderwerpen schrijft de Wgr verplichte processen voor, waarbij niet alleen de gemeenteraad, maar nu ook inwoners en instellingen een rol kunnen krijgen 

De wetgever over relaties?

Hoe zit het met de RELATIES? Gelukkig spreekt de wetgever zich daar niet over uit. Vanzelfsprekend vraagt een goede samenwerkingscultuur om geschikte competenties en vaardigheden. Hoewel essentieel, zijn ze niet per wet af te dwingen.  

Toch speelt ook op dit punt de Wgr een grote rol. Verstoorde relaties hangen vaak samen met misverstanden over de INHOUD van de samenwerking of met irritatie over onnavolgbare PROCESSEN. 

En zo helpt het oude vertrouwde driehoekje ook bij het inzetten van rechtsvormen, voor de ondersteuning van een goede èn een rechtmatig overheidssamenwerking. 

Dr. mr. M.J.M. (Maarten) Hageman is als Associate Partner verbonden aan Rijnconsult. Onlangs schreef hij op verzoek van de wetenschappelijke redactie van Staats- en Bestuursrecht Praktijk het praktische handboek ‘Samenwerken met de wet gemeenschappelijke regelingen’ (Wolters Kluwer 2025), met tal van voorbeelden om de Wgr te benutten voor de samenwerkingsdoelen en processen, met aandacht voor de rol van raads- en collegeleden en ambtenaren.