Het sociaal domein: waarom het complex is – en hoe we dat zelf hebben gecreëerd

Nederland is complexiteitskampioen

Complexiteit in een samenleving stijgt als er meer actoren komen, die actoren meer variatie kennen en die actoren steeds meer onderlinge relaties en daarmee afhankelijkheden hebben. Nederland is extra gevoelig voor complexiteit. In 1950 waren we met 10 miljoen Nederlanders, nu met 18 miljoen. We zijn ook cultureel diverser geworden door de komst van arbeidsmigranten en asielzoekers. Daarnaast wonen we dicht op elkaar, driekwart van ons woont in een stedelijke omgeving, waardoor maatschappelijke vraagstukken snel met elkaar verknoopt raken: wonen, zorg, veiligheid, onderwijs, arbeid en klimaat hebben in Nederland directe impact op elkaar.

We hebben bovendien een open economie met sterke internationale handelsrelaties, wat maakt dat externe ontwikkelingen snel doorwerken in de Nederlandse context. Onze landsgrenzen zijn open, we zijn letterlijk en figuurlijk geen eiland. Met de mogelijkheden van ICT en op de golven van outsourcing zijn we steeds verdergegaan in arbeids- en productiedeling, ook over de landsgrenzen heen; dat leidt tot nog meer onderlinge afhankelijkheden. Bijvoorbeeld: een auto wordt tegenwoordig gemaakt met onderdelen van duizenden wereldwijde leveranciers; dat waren er 75 jaar geleden misschien enkele tientallen. En we zijn sterk verweven met internationale verbanden zoals de EU, en zijn we actief deelnemer aan allerhande verdragen, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat. Die verwevenheid betekent extra lagen van regelgeving, normen en verplichtingen – zei daar iemand “stikstof”? – én extra afhankelijkheden in hoe we nationaal kunnen sturen.

We zijn een democratische rechtsstaat waarin besluitvorming plaatsvindt via overleg, coalitievorming en consensus. Dat is ook cultureel verankerd in ons poldermodel. Dat betekent dat beleid vaak voortkomt uit compromissen, waarbij meerdere belangen tegelijk worden bediend – wat leidt tot vage doelen en moeilijke uitvoerbaarheid. We vertrouwen op systemen, wetten, procedures en controle. En we bouwen die systemen steeds verder uit, zodat niemand buiten de boot valt. Maar daarmee maken we het geheel ook moeilijk bestuurbaar en lastig om mee te werken – voor zowel inwoners als professionals.

In het sociaal domein werkt dat allemaal door: complexer dan daar wordt het niet...

Wat is complexiteit in het sociaal domein?

Complexiteit betekent dat je met veel factoren tegelijk te maken hebt die elkaar beïnvloeden en voortdurend veranderen. Een belangrijk kenmerk van complexiteit is dat je niet vooraf zeker weet wat eruit komt als je er iets instopt. Een interventie of beleid dat goed bedoeld is, kan onbedoelde of zelfs tegengestelde effecten hebben, afhankelijk van de context en interactie tussen betrokkenen. Er zijn geen vaste recepten. Wat werkt bij de één, werkt niet bij de ander. Wat vandaag goed is, is morgen achterhaald. Dat is een groot verschil met de productie van een auto: die is gecompliceerd, maar je kunt hem uit elkaar halen en weer net zo in elkaar zetten. Bij complexiteit kan dat niet, elke interventie verandert het systeem.

De nummer 1 oorzaak van complexiteit in het sociaal domein is natuurlijk dat de mens complex is, en dat diens problematiek inclusief de context elke keer weer uniek is – een stelsel van samenhangende factoren met daarin rationeel en irrationeel gedrag. Dat maakt het voor de professional ook mooi en uitdagend: hoe leggen we steeds weer die puzzel om iemand een stap verder te helpen: terug naar school, uit de schulden, minder eenzaam, een baan, een veilig thuis.

Hoe hebben we het zelf nóg complexer gemaakt?

Ons antwoord op complexiteit in het sociaal domein is echter dat we daar nog meer complexiteit tegenover zijn gaan zetten:

1. We zijn alles gaan organiseren in aparte hokjes  
Door alles te willen vastleggen in wetten, budgetten en verantwoordelijkheden hebben we het sociaal domein opgedeeld in losse delen. Maar mensen passen daar niet in. De werkelijkheid is niet opgedeeld in de Wmo, de Jeugdwet, Participatiewet, de Wet Langdurige Zorg, de WIA, de Wajong (en het lijstje is bepaald niet uitputtend). En om het nog lastiger te maken dat we samenwerken rond één cliënt, hebben we de AVG gecreëerd, die het delen van informatie bemoeilijkt. Wij hebben die grenzen toch echt zelf gemaakt, en daarna zijn we ze steeds weer gaan aanpassen vanuit politieke druk. Zo kennen we wel acht soorten asielzoekers met een eigen opvangmodel; dat maakt natuurlijk de toch al lastige uitvoering nog inflexibeler. Of zijn er 144 (!) categorieën van woningzoekers, met als laatste toevoeging de leraar, verpleegkundige en politieagent. Bestuurskundigen noemen dat de wet van de beleidsaccumulatie: het beleid steeds verder verfijnen waardoor het uiteindelijk onwerkbaar wordt. En dan krijg je beleidsstagnatie: het is zo ingewikkeld geworden dat elke reparatie leidt tot nieuwe ongewenste effecten. Eigenlijk helpt dan alleen helemaal opnieuw beginnen.

2. Marktwerking is de complexiteitsverdubbelaar  
Het idee was dat concurrentie zou leiden tot innovatie en lagere kosten. In de praktijk heeft het eerder geleid tot versnippering. In de jeugdzorg bijvoorbeeld, is het aantal aanbieders verviervoudigd sinds de decentralisaties tot vaak honderden in een inkoopregio. En we hebben het aanbod ook nog eens opgedeeld in maar liefst 70 productcodes. Het heeft geleid tot kortdurende contracten en concurrentie tussen partijen die eigenlijk zouden moeten samenwerken. En vaak een stevig verloop in personeel, waardoor de cruciale informele netwerken van professionals in de wijk continu opnieuw moeten worden opgebouwd. En dan nog even los van de klacht van veel cliënten: “weer een nieuw gezicht, kunnen we weer opnieuw alles gaan vertellen.” Kapitaalvernietiging, elke dag weer. En ten slotte: aanbieders die ook gestuurd worden door omzetdoelen in plaats van continuïteit voor kwetsbare inwoners. Zeker één van de factoren van de kostenstijgingen in de jeugdzorg. Om vervolgens meer complexiteit toe te voegen vanuit de overheid door eisen te stellen aan maximale winsten en controle op fraude. Wat weer leidt tot registraties en gedoe.

3. We hebben beheersing belangrijker gemaakt dan effectiviteit  
We willen alles kunnen uitleggen, verantwoorden en meten. Maar juist in het sociaal domein is niet alles meetbaar in cijfers. Veel impact gaat over relaties, vertrouwen, ontwikkeling – dat zie je pas op de langere termijn. Toch sturen we vooral op ‘output’ (aantal gesprekken, trajecten, uren) en niet op ‘uitkomst’ (kwaliteit van leven, zelfredzaamheid). Preventie lijdt daaronder: dat is immers het minst meetbaar, terwijl er niemand is die aarzelt over de effectiviteit op middellange termijn. En we weten ook welke interventies (meestal, het is complex…) werken, maar ze zijn lastig te financieren. Vaak doen we dan maar een pilot met tijdelijke financiering, en als die afgelopen is, sterft het project weer in schoonheid.

Wat kunnen we doen?

Er is geen wondermiddel, het is hard werken om het beter te maken. De volgende drie sporen gaan denk ik echt wel helpen en ik zie gelukkig op veel plekken al beweging in die richting. Maar dat kan nog steviger.

Beperk het aantal aanbieders  
Stop met aanbestedingen die alleen op prijs sturen of met PxQ werken. Werk met een beperkt aantal langjarige partnerschappen waarin samenwerking, continuïteit en vertrouwen centraal staan. En samen resultaten boeken. En durven we ook te zeggen dat marktwerking vaak gewoon ongewenst is?

Preventie is een middellange termijn investering  
En dus: financier dat structureel. Investeringen renderen. Geen garantie aan de voorkant, die heb je nooit. Je meet dat uiteindelijk doordat de uitkomsten verbeteren en de totale kosten dalen. En maak het een samenhangend geheel in plaats van projecten, proeftuinen, experimenten en pilots die haasje-over met elkaar spelen. Een pilot zonder een plan en geld om het daarna structureel te maken, kent een hoog risico op geldverspilling of – erger nog – frustraties bij de betrokkenen. En stop ook op tijd als het niet werkt. Of zorg eerst voor excellente uitvoering voordat je iets nieuws toevoegt. Misschien werkt het wel niet omdat we het halfslachtig hebben ingevoerd. En er is dat psychisch fenomeen dat vereenvoudiging hindert: als we een probleem zien, willen we iets toevoegen in plaats van iets weghalen. Want dan doen we er tenminste iets aan – zo is dan het gevoel. Maar het risico is dat we het weer complexer maken.

Investeer in vakmanschap en duurzame relaties in de wijk  
De kern van het sociaal domein is mensenwerk. Vertrouwen, nabijheid en kennis van de leefwereld zijn cruciaal. Het focuspunt voor alle uitvoerders is de mens in de wijken en buurten. Geef professionals tijd, ruimte en baanzekerheid. Beloon het vakmanschap. Bouw aan stabiele informele wijknetwerken, en dat kan alleen als je met vaste partners werkt op alle leefgebieden: wonen, werk, inkomen, zorg, welzijn, onderwijs, veiligheid. Laat alle uitvoerders ook wijkgericht werken, en dan graag wel met dezelfde wijkindeling. Zet AI in voor alle registraties, stuur op contacturen in plaats van op de juiste vinkjes in de systemen. En roep niet dat informatiedelen niet mag van de AVG – er mag heel veel wel als je het maar goed regelt.

Tot slot 

Het sociaal domein is complex, omdat mensen complex zijn in een alsmaar complexere samenleving. Maar we hebben het ook zelf ingewikkelder gemaakt door het systeem te organiseren rondom controle, marktwerking en hokjesdenken. Willen we het echt beter maken, dan moeten we terug naar de bedoeling: ondersteuning bieden aan mensen die het nodig hebben – in de wijk. Niet via steeds nieuwe structuren en regels, maar door eenvoudiger, samenhangender en menselijker te werken.